高培勇：大热的减税降费，怎么减?给谁减?

　　提要：12月21日，最重要的新闻，就是中央经济工作会议了。而其中最受关注的内容之一就是决定“实施更大规模的减税降费”。为什么要减税降费?给谁减?减什么降什么?拿什么支撑减税降费?以什么途径减税降费?中国社会科学院副院长高培勇为你解答。

　　在当前的中国，减税降费无疑是一个高频次的词语，说到企业家们的期待，我想减税降费不是排在第一位，也会排在前列。讨论到企业竞争力问题的时候，恐怕也离不开减税降费这样一个中心的话题。但是，我们讨论减税降费不能仅仅停留在原则性的提法，抽象性的概念，而要深入到它的具体的实施路线。

　　所以，我想今天提这样的话题，我们可以选择什么样的减税降费?要让减税降费落到实处，如下的五个方面的问题是绕不开的。第一，为什么要减税降费?第二，给谁减税降费?第三，减降什么样的税费?第四，拿什么支撑减税降费?第五，以什么途径减税降费?

　　这五个方面的话题要是放在过去，我们立刻就可以给出，因为在以往的宏观经济环境和宏观经济政策的背景条件下，减税降费无疑是由积极财政政策所覆盖的，在积极财政政策近乎等于扩张性财政政策的语境当中，减税降费无疑是实施财政扩张的一个重要的工具。

　　所以，在那个时候，传统意义的减税降费是作为一个积极财政政策的一个实施工具来对待，但是在今天的历史条件下我们发现减税降费的考察维度已经发生了变化，一个最突出的标志，在国际金融危机之后，特别是中国的经济出现了转折性变化之后，有几个关键词相继进入我们的视野。

　　比如，高质量发展、供给侧结构性改革，比如根本途径在于改革，“改革行动 政策性的安排”。对比以往的提法，高速增长、需求管理政策主要是宏观经济政策层面的安排来实施宏观调控。我们发现，在今天的中国讨论减税降费问题的时候我们必须从两个维度，而不仅仅是一个维度来考虑它的实施路线。

　　不妨我们按照两个维度做一下比较。请大家注意，我用的是一种天秤的摆放办法，一头沉一头轻，但是是两个方面的比较。

　　为什么要减税降费?

　　在当前的中国，我们面临的政策目标有两个：1.扩需求。2.降成本。

　　在以扩需求为减税降费的政策目标条件下，我们所注重的是总量调节，而且注重的主要的基点是放在需求侧，它的基本路线图是不论是给企业减税降费，还是给个人减税降费，都是为了增加企业和个人的可支配收入。个人和企业的可支配收入增加了，那么所带来的结果，或者是消费增加，或者是投资增加，最终是社会总需求的增加。如果沿着这样的路线走下来，扩需求为目标的减税降费的战略意图就是这样。

　　但是，换一个角度，如果以降成本作为目标来减税降费我们发现，它第一层次着眼的是结构问题和供给侧的问题。也就是它的聚焦点是放在了结构和供给侧的。按照这样的一个聚焦点，它的基本行动路线首先减的是企业产品价格构成要素当中的税费的这么一个要素。任何一个产品假如是三部分构成，成本、税费、利润。但是，请大家注意，这里面的税费主要是生产环节的税费。因此，通过减税降费可以使企业的生产经营成本下降，进而改善它的供给结构和质量的水平。

　　给谁减税降费?

　　在过去所有的条件下，我们所说的减税降费往往不分企业和个人。一句给纳税人减税降费就可以涵盖了。因此在那样一种扩需求为政策目标的前提之下，我们所提的减税降费往往是总量型的减税降费，总量型的减税降费可以达到我们刚才所阐述的那样一个基本的行动目标，那就是通过给纳税人实施总量性的减税降费，可以扩大纳税人的可支配收入，进而增加消费投资，再进而扩大社会总需求。

　　换一个角度，在降成本的目标条件下实施减税降费，这时候就要问你要降谁的成本，谁会发生成本?显然这里指的不是个人的消费成本，而是企业的经营成本。因此，这个时候的减税降费所瞄准的是涉及企业的税费，不涉及企业的税费往往不在降成本目标的减税降费的覆盖范围之内。所以，这时候减税降费必须是结构性的“减”和“降”而不是总量性的“减”和“降”它的总体条件就是通过结构性的减税降费，使得企业，特别是实体经济的生产经营成本得以下降，再进而改善供给结构和供给质量。

　　减降什么样的税费?

　　在明确了政策目标和给谁减税降费条件之下，第三个问题那就是减降什么样的税费。因为税费是一个统称，一定要落到具体项目上，我们国家现有的税减掉营业税之后还有17个，这17个要明确，究竟减哪一个税种的税。我们目前的收费据不完全统计有29个，这29个收费项目当中，也要明确减哪一个项目的税费。

　　按照刚才的思维逻辑，如果把目标定在扩需求上，并且把目标锁定在一般意义的纳税人身上，这时候减税降费既可以减所得性的税费，也可以减间接性的税费，可以不加区分的去减。但是，在现实生活当中，往往是以减所得性的税费为主。我们在过去宏观经济政策当中，一旦讨论到减税的时候瞄准的是直接需求，按照这样一个逻辑，它也可以是增加可支配收入，增加消费投资，增加总需求这样一个行动路线。

　　但是，换一个新的角度，以降成本为政策目标，它瞄准的是给企业减税降费，减的是社企税费，这个时候要减什么税就不会考究了，既然是企业的税，就得是企业缴纳给政府的税，在企业缴纳给政府的税当中，如果瞄准的是降成本，还要减企业在生产过程当中所缴纳的政府的税费。所以，按照这样的逻辑，在目前的中国，我们看到要减流转性的税费，通过减流转性的税费，可以使企业的经营成本减少，并且提升供给质量，改善供给结构。

　　拿什么去支撑减税降费?

　　我们知道税收从来都是供应政府支出的，减了税收之后，降了收费之后，由此而造成的财政收入的规模拿什么去填补?

　　请大家注意，在过去所有的政策目标条件下，我们的减税降费往往是以增列赤字作为来源，如果不是增列赤字，而是降低政府支出，通过减税降费实现可支配收入的增加和需求的扩大，又会被政府支出的削减所抵消，因此不是我们的目标。所以在扩需求的目标条件下，减税降费无疑要以扩大赤字为支撑。

　　但是，换一个角度，降成本为目标的减税降费，这时候发现为了真正意义的给企业减税降费，我们必须走节用裕民的道路，节约政府的支出来帮助或补贴企业和居民。所以这时候减税降费就必须要求以续建政府支出为基本前提。

　　以什么途径实施减税降费?

　　最后，以什么途径实施减税降费，是以制度变革的方式，还是以政策调整的方式也是有不同的考究。

　　大家发现在以扩需求为目标的减税降费背景条件下，我们走的往往是税费政策调整的路子，通过暂时性的、临时性的税费政策调整来实现减税降费的目标。时过境迁，这样一种减税降费的政策就会停止，或转型其他的政策。但是，如果以降成本作为目标，我们发现这时候减税降费就不能不锁定于税费的制度改革，它是一种长远性的、战略性的这样一种减税降费，即便形势发生变化，这种减税降费的效应也是要持续加强。

　　所以，在今天的背景条件下，当我们用两个维度分别考察减税降费的行动路线，并且以是否有利于降成本为标尺来考察它，我们会发现以降成本为目标的减税降费它是实质性的减税降费。为什么?因为：

　　第一，它会改变资源的配置逻辑。通过把政府占有的资源还给企业，从而调整资源配置格局。

　　第二，当下和未来成本对企业而言都会下降，不仅当下的成本减少了，未来也会增加成本。

　　第三，他是立足于长期发展的一种减税降费。

　　换一个角度，扩需求。你会发现它可能是一种形式上的减税降费，为什么?三个理由：

　　第一，资源配置逻辑是不变的，只不过是以税收形式拿来的钱转换成以借债形式、赤字形式拿来的钱。

　　第二，未来成本是会上升的，今天的减税降费所替换的举借国债将会给未来的国债还本付息支出，成本的叠加而带来未来税费成本的上升。

　　第三，它追求的是一种短期的平衡，而不是着眼于长期的发展。

　　（作者系中国社会科学院副院长、学部委员）

　　关键词：高培勇;减税降费;扩需求;降成本 

　　来源：企业家日报;时间：2018年12月26日